去年，我省进行了乡镇综合配套改革，这次改革突出的一个特点是乡镇党改领导实行兼职和交叉任职，党委书记兼任乡镇长，党委副书记分别兼任人大主席，纪委书记，应该说这是干部人事改革的一次创新，既减少了领导职教，又改变了工作中人员众多、人浮于事的局面，正面效应是应该肯定的。但党政兼职存在着与法律相悖的地方，不利于基层人大开展工作。

　　一、党政不分，影响了人大监督作用的发挥

　　监督权是宪法和法律赋予地方各级人大，及其常委会的一项重要职权。人大依法行使监督权是领导人依法治国的重要内容，是人民当家作主的重要体现，这是人大监督本质内涵，具有法定性、权威性。但人大是在党委的领导下对“一府两院”工作实施监督的，在实际工作中，实行党政领导“一肩挑”党政领导交叉兼职，党政职能不分，势必会出现党政联合决策。行文，党政合署办公等现象的发生，对这种党委行为和政府行为共为一体的做法，使人大监督将面临十分被动的局面，难以发挥真正意义上的监督作用。书记兼乡镇长，副书记兼人大主席，从形式上看是重视人大工作，因为副书记来兼任人大主席便于工作上的协调和沟通，但是从实际上看这种党纪“一肩挑”由副书记兼任的人大主席，将难以监督党委书记兼任的乡镇长，致使乡镇人大形同虚设。出现这样的问题在民主法制建设发展的今天，究竟基层民主是发展了，还是走了下坡路？另外，从各级已经查处的一些腐败问题来看，当一个领导干部把党委书记和行政长官的职权集于一身后，原来的监督者都成了他的副手，想对其监督难免会顾忌其它，畏首畏尾。如果一个人的世界观改造稍微放松的话，完全拥有争风唤雨一手遮天的权力和能力。这样的话，一旦把握不住自己，就会利用党和人民交给的权力从事腐败活动，这一点，让人深感忧虑。

　　二、是以党代政，制约了人大对重大事项的的决策权

　　党政领导“一肩挑”使权力以党委的民意过分集中于“一把手”个人手中，加上权力运作缺乏有效的监督制约机制，很容易出现个人专权的局面，在主要干部的任免，重要事项的安排，大额度资金的使用等重大事项的决策方面，因为决策权相对集中往往使“一把手”处于绝对支配地位，很可能导致以党代政，以权压政情况的发生按照法律规定，人大虽然具有重大事项决策权力，却因受党政领导特殊的“双重身份”制约，难以作为。即使据理行使，其结果可能不利于地方党委、人大、政治之间的和谐工作，更不利于乡镇工作的开展。这一国家权力机关和行政机关目标一致，和谐共建是违背的。有关“党政双轨行政”在重大事项上的错误决策，而产生社会负面影响的事例屡见报端，值得警醒。

　　根据上述情况，我们建议有关方面在改革和决策重大问题时，一定要遵循宪法和相关法律法规来进行。因为宪法是在党的直接领导和群众的广泛参与下产生和发展，反映了党的主张和人民意志的统一，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，各级党委也要在宪法和法律赋予的职权范围内研究和解决重大问题，防止决策随意性带来的严重后果。因此，请相关方面到基层认真搞一下调查，对这种涉及全局的问题一定慎重加以对待。

　　当前这种改革弊端很多，呼吁决策机关认真考虑并加以解决。

对省十届人大四次会议第131号代表建议的答复

　　郭素英代表：

　　您等10位代表在省十届人大四次会议上提出的《乡镇综合配套改革不利于基层人大开展工作》（第131号建议）收悉。现答复如下：

　　2004年我省全国取消了农业税和农业特产税，结束了2600年农民缴纳皇粮国税的历史。为了巩固税费改革成果，在免征农业税综合配套改革2004年局部试点的基础上，省委、省政府下发了《关于免征农业税综合配套改革试点实施意见》（吉发[2005]20号）。我省全面开展了免征农业税综合试点配套改革，（以下简称农村综合改革）。到2005年年底完成了阶段性任务，取得了明显成效，并得到了国务院的充分肯定。

　　从我省农村综合改革实践看，党政领导交叉任职，特别是党委书记乡镇长一肩挑，主要有三点好处。一是减少决策层次；二是保证了政令畅通。改变了乡镇决策者与法人脱节状况，减少了乡镇工作在领导层面上的矛盾和摩擦，实现了责任与权利的高度统一，三是使乡镇行政运行成本明显降低，基层运转保障能力明显增强。

　　关于您所提出的“党政不分”影响基层人大监督作用的发挥”的问题，我们认为，乡镇人大的监督作用，监督的客体是本级政府，是依法监督乡镇政府的行政行为，而不是监督同级党委工作。乡镇人大从监督职能上已把党政分开了。因而，无论谁兼任乡镇长，人大其代表政府行使职能时的监督作用不会改变。民主法制建设是党的纲领和组织原则，乡镇党委书记兼任乡镇长更能够加强基层民主法制建设。

　　针对您所关心的“党委书记及乡镇长一肩挑可能产生腐败活动”的问题，我省在农村综合改革中推进了县乡财政体制改革，绝大多数乡镇实行了“乡财县管乡用”的管理方式。强化了支出管理，提高了保工资、保运转的能力，加强了财务管理和审批手续，预防了腐败现象的发生。特别是有的县（市、区）为了防止腐败现象的发生，制定了一些具体措施。长春市双阳区规定：各乡镇党政一把手不允许管财权、人事任免权和项目审批权。另外，反腐败工作是一项长期的艰巨的任务，是各级纪检监察部门的职责。

　　党中央和各级党委高度重视反腐败工作，不断加大反腐败工作的力度。因此您所担心的问题应当可以逐步得到解决。

　　关于您所提出的“以党代政，制约人大对重大事项的决策权”的问题，我们认为，人大对重大事项的决策权是宪法赋予的职能，农村综合改革后人大依法履行对重大事项的决策权的职能并未发生改变。不会因为乡镇实行党政一把手一肩挑而发生改变。

　　您等10位人大代表所提的建议，是对农村综合改革工作是个重要的提示，对于不完善的地方，在进一步深化农村综合改革中，将继续建立和完善监督监察机制。2006年4月27日下午，在省委常委会议室召开了省农村税费改革试点工作领导小组工作会议。王珉省长在会上特别强调，要充分认识深化农村综合改革的重要性。我省农村综合改革，取得了积极进展和成效，但下一步的改革任务还很重，需要研究探索的问题很多。深化农村综合改革，触及诸多深层次矛盾，必须找准突破口，采取有力措施，省政府拟在6月份召开全省农村综合改革会议，对深化农村综合改革做出具体的安排部署，并充分考虑人大代表的建议。

　　感谢您等人大代表对我省农村经济工作提出的宝贵建议，欢迎对我们的工作给予一如既往的关心和支持。

　　省农委

　　二OO六年七月三日