张红松：浅析当前农业保险需要解决的几个问题

农业保险在20年的发展历程里，经历了从起步、兴盛至萎缩三个阶段，到2002年农业保险完全处于停滞状态，进入低谷期。从2004年开始，连续四年四个中央一号文件将农业保险纳入党和国家的重要工作日程，并提出了政策性农业保险的概念，应该说农业保险迎来全新发展的机遇期。但由于起步晚，吉林省政策性农业保险还处于试点摸索阶段，在政策、社会、技术层面还存在许多问题阻碍困扰着试点工作，这些具有普遍性的问题是各级政府和政策性农业保险的经营主体都要面对并必须加以解决的问题，需要我们在试点工作中去思考、去化解。

首先是政府的认识问题。虽然国家对农业保险一直很支持，近四年在连续四个中央一号文件里，也都有支持发展政策性农业保险的阐述，但对农业保险一直没有投入财力上的支持，对农业保险的开办也一直没有提供法律上的保证，国家希望以这种低成本的措施来实现农业保险的发展，但事实表明仅靠口号和文件是不足以启动政策性农业保险的。我国20多年的农业保险实践也验证了这种想法。政策性农业保险既然是政策性，就不可能建立像其他商品那样的竞争市场，国家对政策性农业保险的发展目标也就不可能由竞争的市场自发地实现。农业保险的第一需求者是政府，其次才是农民。农业保险所能动员的补偿灾害损失的资金，对受灾农户的经济补偿水平是其他任何行政的、社会的补偿手段所不能比拟的，也是最有效的。政府通过对农业保险的支持，可以获取极大的乘数效应。对此，我们身有体会。2006年，安华农业保险公司吉林省分公司在吉林省洮南市蛟流河乡承保了8750公顷玉米种植保险， 2006年，当地投保玉米遭受了干旱、洪水、大风自然灾害，获得保险赔付101万元，如果靠国家灾后救济，一个乡镇的灾害救助资金不会超过10万元，不到保险赔偿的 1/10 。有了这个乘数效应，政府在对农民实施灾后救济上就显得从容多了，同时政府在农民中也树立了良好的诚信形象，收到了行政效益。

其次，基层领导对政策性农业保险的认识也存在一定偏差。有很多领导者不了解农业保险这种风险管理工具对农业发展的意义，也不太了解农业保险与一般财产保险、人身保险的不同之处。认为农业保险是中央为确保粮食安全而采取的保障措施，地方政府投入那么多金钱和精力，没有什么必要，而且发生了灾害，国家还有救灾资金作为补偿，把开展农业保险当成了“额外负担”。甚至有的县（市）政府不仅不给农业保险以政策与财政上的支持，还想从农业保险的经营中得到一些好处。种种认识上的不明确严重影响了农业保险试点的启动与开展。

再次，是农民对农业保险认识薄弱的问题。由于农民生产规模较小，保险意识不强，所以参保工作很难组织发动。受小农意识和收入水平的制约，大部分农民保险意识淡漠，“得不得，天作主”的观念根深蒂固，已成为阻碍农业保险大面积推广的最大制约因素。

由于农业生产的低收益加上农业灾害频繁、风险大、费率高、投保农业保险的期望收益不高（农业保险主要是成本保险，保证灾后简单再生产的恢复），想期望农民从每年有限的收入里掏出钱来买保险还不太可能，一是支付能力不足，二是支付愿望不强。他们对自然灾害的态度一般采取听天由命和对政府救济的期待上（事实上国家这些年对粮食直补、灾后救济等各种补贴政策在很大程度上也阻止了农民参加农业保险），这就造成了有效需求的严重不足。这一方面需要通过加大宣传，着力培养农民的风险意识、互助意识，使农民认识到保费支出属于农业生产经营中必要成本费用的一部分，通过将农业保险保费计入生产成本而由社会承担，减少收入波动，提高他们的投保愿望，同时更有效的手段是采取增加保费补贴，组织诱导农民参加农业保险，达到有效供给和有效需求的交合。

农业保险作为国家产业政策和社会保障制度的一部分，要正常开展，必须纳入法制轨道，世界上许多国家的实践也证明了这一点。法制建设是开展农业保险的前提和保障。政府对农业保险的补贴、税赋的减免、巨灾风险基金的建立都需要农业保险制度的明确，而农业保险制度的建立需要通过立法来实现，由于我国农业保险目前尚无法可依，农业保险中的许多领域都存在法律真空，政府在农业保险中的主导地位不明确，即便政府积极参与和推动，也缺乏法律依据。

1995年10月1日起施行的《中华人民共和国保险法》第155条“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”可见，9年前农业保险立法的问题就已经纳入立法程序。可以说，经过二十多年商业保险公司运作获得的教训和几年来政策性农业保险试点积累的经验，农业保险立法时机已经成熟。在制定《农业保险法》时，应对农业保险的地位、经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及相关机构对农业保险的监管作出明确的规定，明确农业保险的政策性，以法律形式规范农业保险的经营主体、参与主体、收益主体的权利和义务关系，明确政府在开展农业保险中应发挥的作用和职能。

由于农业保险的特殊性，没有一个较大的承保面和参与率，不足以在较大单位内化解风险。提高参保率，可相对降低农业保险费率，也可将财政补贴保持在相对合理的水平上。在现今我国农民参保意识和参保能力都十分低下的条件下，如果完全实行自愿保险，不但参保率十分低，而且逆选择问题也会非常严重，导致农业保险市场萎缩。如果单纯靠提高保费补贴并不能有效提高参与率，我们2006年在吉林省舒兰市开办了2.3万公顷玉米种植成本巨灾保险，在省财政补贴保费60%的条件下，自愿投保农户仅为8%。

为了解决自愿投保条件下农业保险参保率不高的问题，许多国家通过有关法律法规，将参加农业保险与享受其他农业优惠政策捆绑在了一起，通过经济诱导政策吸引足够大量的农户来投保。1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品加工补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险，将实行了几十年的自愿农作物保险变成了有条件的强制保险。

农业生产的高风险性，决定了农业保险高风险性。在我国南方多雨涝和洪水、北方多干旱和冰雹，而且由于农业规避自然灾害的能力较弱，一旦遭受较大的自然灾害，往往是较大范围的毁灭性打击。而目前国家和地方还没有建立起巨灾风险基金，而农业保险又刚刚起步，也没有形成风险金积累。因此在现阶段，农业保险不仅不能为农民收益提供保障，而且经营主体自身也存在着极大的经营风险。

对于农业巨灾风险分散机制的建立，试点阶段可以采取两种渠道。一是建立再保险机制，通过国家补贴购买再保险来分散农业保险巨灾超赔风险；二是由中央和省级财政出资建立农业巨灾风险基金的启动资金，以后由农业保险经营机构的赔付盈余逐年滚存积累。试点启动当年出现巨灾，风险基金赔付不足部分，可以通过财政担保贷款解决。

存在着农民自交保费难和财政保费补贴难两个问题。一方面，开展农业保险、特别是大宗粮食作物保险，需要大量的保费补贴，目前我们仅仅是小范围试点，各级政府给予的试点保费补贴资金已经是捉襟见肘，而且保费补贴没有固定的来源渠道，保险公司一边承担着试点任务，一边还要为农民的保费补贴资金四处化缘。若扩大试点或大面积开展粮食作物保险，如何保证保费补贴资金也是一个重要而且难以解决的问题；另一方面，现阶段，由于农民收入水平较低，保费承受能力不足，保险意识不强。农民自己不愿意或没有能力交保费，地方政府又不能强行收取，国家各项补贴资金不允许代扣代缴。因此，在政策性农业保险开办过程中，我们遇到的最大的问题就是农民自筹保费难以筹集。

要解决上述问题，一方面，国家要明确补贴比例和补贴范围，将农业保险的保费补贴、经营费用补贴和拒载风险基金纳入各级财政预算，建立稳定的农业保险资金稳定渠道；另一方面，要通过加强保费收缴、地方政府和龙头企业垫付、玉银信贷款结合、整合支农惠农资金等方式，着力解决农民自筹保费的问题。

开展政策性农业保险，政府的支持是关键,政府在整个农业保险开办过程中起着主导作用。没有当地政府的组织推动，政策性农业保险无法启动，更谈不上做大做强。对于农业保险的定位问题，我们认为农业保险是国家为稳定农业生产经营，保持和提高农业综合生产能力，保证主要农产品的生产安全和保证足额供给而采取的一种政策措施，是国家的政策需求。因此，各级政府是农业保险的运行主体，经办农业保险的保险公司作为经营主体，为政府代办政策性农业保险业务，提供保险运营和保险技术服务。而目前农业保险的试点状况恰恰相反，不是地方政府唱主角发挥政策引导作用，而是保险公司去动员地方政府，引导和发动政府参与到农业保险中来。

关于地方政府在农业保险中的作用，我们认为，一方面，由县（市）政府组织发动农民参加政策性农业保险。农业保险是准公共物品，是政府追求的政策目标，同时也是各级政府的工作任务之一，地方政府有责任组织和发动辖区农民统一参加农业保险。同时，农业生产的高风险性决定了保险公司只有在较大范围内承保同质标的，才能在空间上分散风险。但农业保险作为准公共物品，其可交易性差，且标的分散，如果保险公司按照完全市场化运作，不但承保难度大，而且由于农业生产的季节性强，也无法在较短的展业时间内完成承保工作；另一方面，由农业技术主管部门提供技术服务。对于标的查验、现场查勘、核灾定损等环节，地方农业技术主管部门要提供技术服务和技术支撑。对遍布广大乡村的种养两业，保险公司现有的技术力量无法覆盖全部保险标的。同时农业保险作为一种政府行为，隶属政府公共行政资源的农业技术主管部门，有责任提供技术服务。同时，保险公司单方面的查勘定损属于商业行为，定损结果不具备法律效率。而地方农业技术主管部门作为法定技术管理部门，出具的定损结果是法定结果，其准确性及可信性极高，更利于被农民接受。

逆选择，是指不利于保险人方面对契约的选择。在农业保险中一般是指经营状况较差的农民隐瞒某种危险和投保动机，有目的地投保农业保险的某个险种，使危险集中。这不仅损害其他被保险人的利益，又可能使保险人赔偿的金额剧增，甚至造成收不抵支。种植业主要表现在选择发生自然灾害频率高的区域或作物投保。养殖业主要表现在选择老、弱、病等危险大的投保等；道德风险是一种人为风险，往往是参与投保农业保险的农民为谋取保险合同上的利益，骗取保险赔款而违反信义，有意识地制造的风险。这是农业保险中最大的风险，也是国内外经营农业保险共同的难题。安华公司在开办生猪养殖保险上，就存在这样的现象。由于生猪养殖保险每批次有一定比例的免赔额，许多农户在生猪补栏时，就出现了只投保一批，或者在发生损失时，把损失全算为一批的损失，以降低免赔标准。农户的逆选择不能用道德的标准来评判，在开展农业保险时，我们就应该想到可能出现的这些问题。道德风险也是同样的道理，过去我们只考虑现场是否及时是引发道德风险的重要因素，实践看这不是惟一的原因。

保险费率制定的数理依据是保险金额损失率。由于农业生产的危险主要是自然灾害，如暴风、冰雹、暴雨、洪水、旱灾、病虫害以及动物的疫病害死亡等，其发生极不规则，自然灾害往往具有伴发性，除直接危害动植物外还可能引起其他灾害的发生，如洪水过后往往出现动物疫病和植物病害的大流行，造成更大的灾害损失，加之我国地域辽阔，各地之间灾害程度差异很大，以往积累的有关危险事故发生情况的统计资料对未来的预测作用不大，又由于经济、文化及其他原因，农村有关灾害情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，因而来制定科学合理的保险费率十分困难。也正是因为这样的原因，开展的政策性业务，各方面的数据必须是真实的，尽量符合实际。这就需要政府部门通过整合统计、气象、农业灾害分析资源，尽快建立农业保险数据模型和数据库，为农业保险提供科学可靠的依据。