国家对新农村建设战略的实施，制定了“城市支持农村、工业反哺农业”和“多予、少取、放活”的方针，提出了战略实施过程中应体现出“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求。从现在开始，我们对农村、农业、农民从外延概念到内涵性质都需要新的诠释。农村社会的和谐进步，现代农业的产业经济其发展速度，农民生活品质提高后的新形象，都关联我国的全面小康，全体人民的集体富裕，城乡社会整体和谐总战略目标的实现。农村经济社会的建设所突出的“新”，其主要表现特征就是农村有新面貌，农业有持续活力的、有组织、上规模的新经济成分，农民具备现代社会所需的新素质。在推进这“三新”的过程中，无不需要科学性较强的建设发展规划来指导各项具体项目的实施。
一、农村建设规划的体系组成
我国的行政管理体制与地理空间分布相关。即每一行政单元均辖有特定区域土地。从自然村（生产组）——行政村——乡镇——县——地级市——省。而我国每个层次的建设规划是从上到下进行编制的，下一层次的规划必须依据上一层次建设规划对其进行规模和性质定位。虽然从区域社会经济发展分析，经济和社会的发展速率可以突破行政辖界，但是国土利用规划和建设规划的核心要素之一——土地，却受到行政辖区责任管理的制约。目前，农村建设规划存在以下几个层次：一是省域内城镇体系规划；二是市域城镇体系规划；三是县域城镇体系规划；四是镇域镇村布局规划；五是村庄建设与整治规划。这五个层次规划互相关联，其规模指标的推算是自上而下形成链条的。其主要内容为各自地域内的人口、基础设施、公共事业设施、经济产业布局所占用的土地资源分配与布局，指标是从相关行业和社会经济发展目标按照科学方法计算出来的。建设规划科学性的体现，就在于建设规划指标及用地平衡指标的系统严密性。
二、农村建设规划与其它行业规划的区别及影响其编制科学适用性的主要因素
建设规划与经济发展和社会事业发展规划最大的区别是后者可以用文本表现（通俗地说就是文字图表汇编）；而前者必须是图纸、文本和说明书组合而成，三者之间互相依存，缺一不可，图纸必须表现文本内容，说明书则说明图纸和文本是如何产生的，其科学依据有那些，各种指标是否具有可靠性和适用性。所以说建设规划的图纸、文本、说明书三者是逻辑关系构成的整体，而不是通常人们所理解的有无规划，就是有无图纸这样的误区。对具体的工程建设项目，“必须有设计就得有图纸”这种说法比较贴切。
与农村建设规划最具直接联系的主要是县域城镇体系和镇域村镇布局规划两个层次。直接体现农村人居环境的规划就是村庄建设与布局规划。建设规划与其它行业规划的另一个区别就在于规划图纸必须先有现状地形图做工作底图，而不能虚拟作图。即“图在实地”。在地形图所采用的比例尺上，也存在较大的区别，如土地利用和水利设施发展的中长期规划可采用大比例地形图（1︰0.5～1万以上），交通、电力、电信等发展规划则用线状大比例地形图。虽然县、镇二级总体规划也可用大比例尺地形图，但由于建设速度快，建筑物、构筑物新增加和拆迁多，其所采用大比例地形图也必须是最新的。这是建设总体规划“实事求是”的必然要求，而县、镇二级总体规划中不可缺失的主要内容——近期建设规划（五年期），其所用地形图需更加细密翔实，规划将五年内需实施的项目列出年度实施计划，其部分地形图应是实测的1/1000（1/500）比例，而村庄建设和整治规划则需1/500实测地形图。完成每个层次的建设规划编制，从资金硬性投入分析，符合科学适用的规划图纸所需的实测地形图的费用约占总编制费用的三分之一左右。
由上述二个区别可引用第三个区别就是建设规划编制的硬性投资较高。而如果认真分年度实施规划，其基础设施项目从设计到工程所需投入则也是刚性投入。所以，搞村镇建设是改善村镇人居环境最花钱的事，新农村建设投资从哪来？这句话从某种意义上说就源于此。
村镇建设规划编制的主要影响因素。村镇建设规划内容的科学适用性及可操作性的保证是由下列主要因素决定的。一是国土利用规划所赋予的村镇发展空间余地有多大？即除基本农田保护区外，有多少土地可供产业经济发展（工业和加工业）和新增人口建筑及公共设施更新改造所需。二是社会经济、人口和公共事业发展规划所提出的各项指标，它们是建设规划目标制定和村镇性质定位的主要依据，其前几年的发展及变化数据为建设规划提供可信的计算取值。从某种程度上说社会经济、人口、公共事业发展规划是内容，而建设规划将其反映在土地、建筑、构筑等物质形态上。三是交通区位和村镇所拥有的资源条件，它们直接影响村镇所在地域内的发展地位和可持续发展的潜力。如大赉、安广、舍力、太山等乡镇境内的有一级公路、铁路及矿产资源的分布就决定了村镇现有的经济实力和发展潜力。四是水利设施和耕地质量，如大岗子、叉干、两家子部分村屯地区饮水困难和耕地质量差环境保护等问题直接影响农民群众的生活质量。五是文化传统、生活习俗、宗亲关系等因素影响村镇的文化品位，农民的修养素质，居住环境的管理方式及水平，关系到村镇建设规划实施的难易程度，以上五大因素影响到村镇建设规划编制内容中科学功能的确定。
三、新农村建设规划实施中应把握循序渐进原则
村镇建设是随着城镇化的进程和农村社会经济发展的不同阶段逐步进行的，科学适用的村镇建设规划为村镇建设提供了基础纲领。我们要正确理解建设规划的作用，没有科学的建设规划作指导进行建设是盲目无序的，只能是长官意志“纸上画画，墙上挂挂，会上说说”；或者仅当作形式上的“政绩”去做，规划做完了，仍然想怎么建就怎么建。用科学的态度按规划进行建设是最为重要的。
一是把握经济增长与建设投入的比例关系。对多数乡镇而言，要做的事很多，有先做后做的次序问题，也有支撑长期发展的基础设施和近期改变面貌的问题，但最关键的是量力而行，不可急躁贪功，因为决定建设水平的好坏关键在“钱”，挣钱与花钱的关系必须是挣钱越多，才有可能掌握花钱的比例。镇、村人均收入在3000元/年、5000元/年、8000元/年这几个不同阶段时，基础设施建设的投入能力和信心就不一样，前者是可以先做什么？中者是能做什么，而后者就可以放心地按规划去想做什么。二是重点把握在近期建设规划中选取项目集中一片建设，以突出新旧带来的变化，来激励和带动群众和社会力量的参与建设，切忌不可“满地撒网铺摊子”，钱花了，三年五年不见效果，对经济实力不强的镇和村庄“四处撒网”不如“重点捞鱼”。三是对许多集体经济不强的村庄，有了建设规划后，眼前只能作村容整洁性质的整治工作，即把重点放在村口、主要道路两侧、房前屋后、垃圾归并、牲畜进栏、排水畅通、栽树绿化等容易发动群众共同参与的事项上来。尤其是推广沼气和太阳能应用上，即可改变农村厨房厕所和居住室内的卫生状况，又可改变人们的生活习惯，提高居住质量和人们的基本素质。四是把握有计划地推进村庄建设规划和整治工作的力度。我市有223个行政村，做完这些村庄的规划，仅地形图测量就是一项庞大的工作。而城镇化的过程就是转移农民的过程，为使被转移的农民有稳定的工作机会和适度收入，就需要在提高城镇化速度的同时，注重城镇化的质量。因此发展和扩大县域城镇规模，为转移农民、发展经济提供就业空间。这需要城镇规划科学适用，而村庄规划也必须适应城镇的发展。对部分自然条件恶劣、环境脆弱、经济发展潜力不大、人口规模相对偏小的小型村庄，就存在移民搬迁，并村居住的可能。因此在安排村庄建设规划的计划时，应根据发展的需要，先易后难，从将来变化可能较小、相对稳定、规模较大的中心村庄做起，有序地推进村庄建设与整治，使其与城镇化的进行进程协调同步。
“三农”问题的解决，在于“人往那里去？钱从那里来？农民如何组织起来从事新的经济生产活动？”。第一句话是指农村单位土地上承载不起现有这么多人，第二句话是如何筹集资金来建设，第三句话是指发展现代农业如何将农民组织起来。未来农村经济社会的发展、人口的变迁都为村镇建设规划的内容提出了多变的课题，需要我们不断地去探讨、去总结，新农村规划的编制方法和分析问题的角度，使村镇建设规划所蕴含的功能趋于完善，科学性更强，可以解决更多的实际问题。
大安市新农村建设领导小组办公室
二〇〇八年十一月六日
